长城评论 | 用真心真情真力办好百姓“心头事”

同样，简单地把行政问责看做是传统计划经济下形成的全能政府的路径依赖与延续，也过于浅薄。

[16]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第174页。[13]2. 就其行政层面而言，法安定性意味着： （ 1） 维护法安定性是作为法律执行者的行政主体之当然职责，行政者既无权积极变更或者终止生效的法律，也不得消极地克减或者延宕法律的执行。

正是这种特质，构成了行政判决反射效力的法理之一。在这个意义上，我们通常比较重视司法判决的个案效力或者具体效力，却在不经意间忽视了其可能存在的普遍性效力。而在法治国家，由其司法机关所做出的合法性判断必须是普遍的，因为行政行为之合法性判断依据即法律具有普遍效力，一旦司法机关代表国家对被诉的具体行政行为之合法性做出裁断，那么在法理上就可以推定这种判断效力溯及与被诉的具体行政行为相同的具体行政行为--尤其是其中的否定性判断，即法院对被诉的具体行政行为合法性之否定，在法理上，可以推定为对同类行政行为合法性之否定。[18]通常认为，既判力在原则上仅及于当事人，但在下列几种情况下，既判力可扩张至当事人以外的第三人: ( 1) 脱离诉讼系属后当事人的继受人，如继承人; ( 2) 诉讼系属后为当事人或其继受人利益占有诉讼标的物的人，如保管人、受寄人; ( 3) 为他人而为原告或被告的人，如破产管理人、遗嘱执行人; ( 4) 涉及身份关系的人事诉讼和涉及公司团体关系的公司诉讼等特定类型的诉讼，其既判力可扩张至第三人，例如婚姻无效之诉的判决对于第三人亦具有既判力。（ 2）司法正义通常是由个案正义串联而成的，没有个案正义，就没有司法正义。

其二，对本区域法院的反射性拘束力。行政行为乃执法行为，同类行政行为的相似程度非常高，并且，在同类行政行为中，先做出的行为对后行为的做出具有客观的拘束力。[4]在日本，有着很多中国没有的行政调解的事项。

此处的处理并不明确，可以理解为调解，也可以理解为其他一些方式，如命令、裁决、协调等。行政调解机关接到申请后，依据有关规定进行审查，决定是否受理。对后者，调解机关要着重解决好幕后人的思想认识，使其促成和解。此外，行政调解的标准和条件不清也是目前行政调解的特征。

3．调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。归纳起来，我国现行行政调解制度有以下特点：1．设定行政调解的法律文件种类形式多，层次参差不齐，有法律、行政法规、部门规章等。

因此，一级调解原则的确立可避免出现久调不决的局面，使当事人能及时地寻求其他解决纠纷和争议的途径，维护自己的合法权益。而且调解的对象范围有一定局限性，只注重实际权利和利益归属。行政调解并非必经前置程序。此处由上一级人民政府处理，当然可以说明行政机关有权决定是否采取调解方法解决水事纠纷。

由警察所作的行政调解由来已久，现在关于结婚、离婚、继承等许多案件均可适用行政调解。2．调解组织设计现行的行政调解组织是国家行政机关及专门特设的组织，这与以国家行政为基石的行政法模式相适应。因为行政调解不仅要在发生纠纷后积极解决矛盾，而且要在纠纷发生前预防矛盾。行政调解早在周朝时就已存在，到唐代就已具规模并产生了良好社会效果，那时的官府调解[2]就包含了行政调解的意蕴。

第四，行政调解有助于维护社会秩序，增进安定团结。[5]由此，行政法的调整对象由国家行政扩大至公共行政，非强制性行政方式广泛运用，出现了第三种组织，即由非政府组织和自愿者组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。

行政调解有助于政府转变行为方式，摒弃过去单纯依靠行政命令，动辄实施强制处罚的管理方式，向着更多依靠平等协商、说服教育的行为方式转变。（3）调解协议的主要内容及费用的承担。

即调解人员直接把双方当事人召集到一起，或先分别作各方工作，然后把双方召集到一起，主持调解他们之间的纠纷。第一，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，对之进行调解，不仅不影响公共利益和其他组织、个人的权益，而且还能维护安定团结，促进社会和经济的发展，只要在主持调解的组织职权范围之内，都可以进行调解。行政调解的建构，实质是一种制度安排，有必要也完全可以对其进行调整和设计，以切合市场经济下行政法治的一般要求。熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版。这在行政调解的范围中就会出现有些事项适用调解，有些事项不适用调解，在解决纠纷的机制上很不统一和协调，在一定程度上影响了社会、政治、经济生活的正常运行，也制约了行政管理效率，不能发挥行政调解应有的作用。[7]任何一方不同意调解，则不能进行行政调解。

因此，唐时的官府调解是在行政长官的主持下对民事案件或轻微刑事案件的调解，由于中国古代行政长官兼理司法的传统，故司法机关的调解包含在官府调解形式之内。当事人一旦统一了认识，调解机关就应抓住时机，促成各方和解，使当事人达成一致协议。

但随着市场经济及现代化建设的推进，伴随政府治道变革的发展和公共行政时代的到来，行政的理念由单一的国家行政转变为包括国家行政和社会行政的公共行政。而所谓营情，是国民对行政的不满和不服（（日）室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第210—213页）。

胡建森主编：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年版，第190页。[6] Lester salaman，the rise of the third sector，foreign affairs 7—8，1994，P．26—32．[7]行政调解应否设置主动调解，即行政机关不论发生纠纷或争议双方愿意与否，决定进行调解。

应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版。如《民间纠纷处理办法》第12条规定：具体负责处理纠纷的司法助理员有下列情形之一的，必须自行回避，当事人也有权用口头或书面方式申请他们回避：（一）是本纠纷当事人的近亲属。行政赔偿、补偿的数额争议。3．调解原则设计（1）自愿、自治原则。

[4]第二，在行政管理或其他公益或私益活动过程中，为实现行政目标和达到某种目的而发生手段和方式或相关事项的争议，如在行政执法中是采取突击检查还是定期检查，对矿区开发是整体即时开发还是局部渐进开发等的争议，均可纳入行政调解范围。（2）纠纷的主要事实、责任。

行政调解建立在双方当事人自愿、自治基础之上，既然一方当事人不接受行政调解的结果，再行说服教育之能事，并无多大意义。摘要: 目前的行政调解制度存在层次不齐、随机设置、内容简单、对象含混、原则、方法、标准及条件不清晰等缺陷，应当加以改进。

行政调解以当事人双方自愿为基础，赋予当事人自主意思表示，体现出浓浓的权利时代倾向，在当前的经济和社会生活中被越来越广泛地运用，被西方人作为东方经验之一加以推崇。第三，行政调解有利于提高行政效率，减少讼争的发生。

到目前为止，在法学界和法制实践中，人们对行政调解的认知不尽相同。这种方式适用于情节比较简单，矛盾仅限于双方当事人之间，涉及当事人隐私以及其他不宜扩散的纠纷。这一原则的设置明确了实施行政调解的前提条件。注释:[1] 有人将调解界定为司法调解、行政调解、仲裁调解、人民调解、民间调解和律师调解，参见彭年东：《论调解的分类》，《湖南省政法管理干部学院学报》2001年第6期，第66—67页。

由于行政调解是历史积演下来的产物，揉杂着人们的主观信仰和价值观念，在运作中不可避免地带有理想化和经验化的色彩，相当程度地存在盲目和散乱现象。对某些积怨深、难度大的纠纷，或对某些当事人依赖幕后人出主意的纠纷，可使用间接调解的方法。

[6]行政调解组织必须作相应设置，以符合此行政理念下的行政法律制度的要求，即在保留原调解主体的前提下，增设第三种组织，诸如非营利性组织和具备解决纠纷的条件和能力的社会性团体等。从有关法律、法规的规定来看，存在设置此类行政调解的空间，如《中华人民共和国水法》第35条规定：地区之间发生水事纠纷……由上一级人民政府处理。

[5]参见张永伟：《行政观念更新与行政法模式的转变》，《法律科学》2001年第2期，第35页。如何处理行政调解中积极冲突的机制尚未形成。